北京万象新天家园业主，因不服国家环境保护总局《关于北京高安屯垃圾焚烧厂（调整方案）环境影响报告书审查意见的复函》（环审[2004]552号），向该局申请行政复议。2008年1月31日，我们收到国家环境保护总局《行政复议决定书》（环法[2008]6号），对该决定不服，现依照行政复议法规定，请求国务院作出最终裁决。
最终裁决申请书

申请人：周一翔、陈自强、韩渤、王路宏、刘雪冬，
被申请人：国家环境保护总局，地址：北京市西城区西直门内南小街115号。
        法定代表人：周生贤，局长。
第三人：北京高安屯垃圾焚烧有限公司，地址：北京市朝阳区安立路68号阳光广场 
      B347室。法定代表人：蒋超，董事长。

我们是北京万象新天家园业主，因不服国家环境保护总局《关于北京高安屯垃圾焚烧厂（调整方案）环境影响报告书审查意见的复函》（环审[2004]552号），向该局申请行政复议。2008年1月31日，我们收到国家环境保护总局《行政复议决定书》（环法[2008]6号），对该决定不服，现依照行政复议法规定，请求国务院作出最终裁决。

申请事项：
撤销国家环境保护总局《行政复议决定书》（环法[2008]6号），并撤销环审[2004]552号文，决定停建北京高安屯垃圾焚烧厂，或者采取进一步的环保措施，切实保障周边居民的身体健康。

事实和理由：
一、被申请人在审批北京高安屯垃圾焚烧厂（调整方案）环境影响报告书时，对城市建设规划的变动和项目周边环境要素的改变缺乏考量，没有核查和考虑当时和将来的环境状况以及环境质量需求，导致垃圾焚烧项目选址不当，违反《大气污染防治法》的规定。

高安屯生活垃圾焚烧厂及其所依托的高安屯垃圾填埋场，位于北京市朝阳区东南角，厂界1000米距离内有马各庄村等村庄，周边2～4公里内建有大密度的生活社区，不仅有北京物资学院等学校，分布着榆景苑、天赐良园（即西富河园）一期二期三期、万象新天家园、柏林爱乐、非中心、德国楼尚等多个小区，同时还有邓家窑等几个村庄。距厂界不足2公里即为通州区卫星城。而北京市规模最大的正在建设的常营两限房项目，距离该焚烧厂仅有1500米左右，入住者将有数万人。
与去年上半年闹得沸沸扬扬的海淀区六里屯垃圾焚烧厂事件相比，高安屯垃圾焚烧厂给周边居民带来的二恶英、恶臭等污染威胁更为严重，危害的是地处下风的通州和朝阳两区十几万居民的健康。居民们所面临的环保和健康问题，比六里屯事件有过之而无不及！

高安屯生活垃圾焚烧厂项目的环境影响报告书，是国家环保总局在1999年批复的。由于该项目超过五年未开工，且拟对建设方案进行调整，建设单位北京高安屯垃圾焚烧有限公司重新办理了环评审批手续。
当2004年国家环保总局审批项目调整方案时，原先批准的高安屯生活垃圾焚烧厂厂址，其周边环境状况发生了根本性的变化，大片土地被规划为住宅用地，周边居民成倍地大量增加，经北京市规划和批准，在垃圾焚烧厂拟选厂址附近，一系列小区已经建成或者正在建设，天赐良园早已入住，万象新天即将入住，物资学院更是存在多年，周边不再是“西侧有少量工业用地，北侧为农业用地，东侧和南侧为绿地”的状况。
在此情况下，高安屯垃圾焚烧厂项目所在地，属于人口密集、敏感目标众多的环境敏感区域，涉及数以万计居民的身体健康，对他们的安居乐业事关重大。如果忽略厂址周边土地规划用途的调整，无视厂址周围环境功能的改变，不进行严谨的科学论证，不广泛征求公众意见，草率上马垃圾焚烧项目，那就会带来严重的环境安全隐患，侵犯众多居民的合法权益，给社会的和谐稳定造成负面影响。
《大气污染防治法》第四十一条第一款规定：“在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。”
《环境影响评价技术导则 大气环境》HJ/T 2.2-93之8.3.1 规定，环评报告要“根据建设项目各主要污染因子的全部排放源在评价区的超标区（或Ii值的最大区域）中或关心点上的污染分担率Kij，同时结合评价区的环境特点、工业生产现状和发展规划，以及环境质量水平和可能的改造措施等因素，从大气环保角度，对厂址选择是否合理，提出评价和建议。”
被申请人在重新审批时坚持原来的选址方案，没有考虑项目周边当时和未来的环境功能，没有考虑适宜周边居民健康生活的环境质量要求，这是很不慎重、很不妥当的。
根据行政复议法第二十八条规定，具体行政行为适用依据错误以及明显不当的，应予撤销。

二、本案建设项目大气环境影响评价等级确定不当，高级低挂，评价区小，评价范围不符合要求，致使环保行政许可建立在错误的基础上，缺乏充足可信的证据支持。

《环境影响评价技术导则 大气环境》之4.1，根据主要污染物排放量、周围地形的复杂程度、当地应执行的大气环境质量标准，将大气环境影响评价工作划分为一、二、三级。并且，可以根据项目的性质、环境敏感区的分布情况、大气污染程度，对评价工作的级别作适当调整。
《环境影响评价技术导则 总纲》HJ/T 2.1-93之“4 环境影响评价工作的等级划分”规定：划分工作等级的主要依据之一，是污染物排放特点，包括排放量、排放方式、主要污染物种类、性质等。根据建设项目对环境的影响、所在地区的环境特征或当地对环境的特殊要求，可适当调整评价工作的等级。
高安屯垃圾焚烧厂项目在进行环境影响评价时，评价工作的等级选定为三级。这显然没有考虑垃圾焚烧所排放的二恶英、重金属等有毒污染物对人体健康的严重危害，没有重视焚烧厂周边人口密集区的环境敏感程度，因此对大气环境影响评价等级的确定是不正确的。本案项目应该执行二级而不是三级的环评工作要求。由于环评等级划分错误，不恰当地降低了评价要求，环评工作的深度和质量必然难以保证，环评结论也就无法让群众信服。

退一步讲，本案项目即使可以作为三级环评项目，根据《环境影响评价技术导则 大气环境》之4.2，其大气环评范围的边长，也不应小于4—6公里（平原取上限）。对于排放高度、排放量较大的点源的调查，还应扩大到界外区域；如果界外区域包含有环境保护敏感区，则应将评价区扩大到界外区域。
而本案项目的大气环评范围，以烟气主排烟囱为中心，在东西方向各延伸2KM，东西向边长合计4KM，比上述标准少了2KM，也没有涉及距离焚烧厂2500M以外的居民点，天赐良园、万象新天小区等环境敏感目标被排斥在评价区范围之外。环评区域过于狭小的结果，致使本案项目得以无视申请人及众多居民的环保关切，即：二恶英、重金属以及恶臭气体对天赐良园、万象新天等小区有多大影响，这就给利益相关人的环境权和健康权带来了难以容忍的损害！
万象新天的业主虽然是在2004年底开始入住的，但是，他们在2004年初买房子的时候，该小区很多楼都已封顶。而天赐良园早在２００２年就有人入住。在开展环境影响评价和实施行政许可时，面对这么一大片的居住区，没有理由遗忘各相关小区的居民，忽略数万人入住后对大气环境质量的需求。因此，把天赐良园、万象新天排斥在大气环境影响评价范围以外，是非常错误的。
根据行政复议法第二十八条规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足的，应予撤销。

三、万象新天等小区在高安屯垃圾焚烧厂下风向的说法，无可信的气象资料予以证明，且与客观事实明显相悖，主要事实不清，主要证据缺失。

风向问题是评判建设项目大气环境影响的重要因素。焚烧生活垃圾，不可避免地会产生致癌剧毒的持久性有机污染物二恶英。根据《建设项目环境保护设计规定》第十二条，排放有毒有害气体的建设项目应布置在生活居住区污染系数最小方位的上风侧。《工业企业设计卫生标准》4.1.3也规定，向大气排放有害物质的工业企业应布置在当地夏季最小频率风向的被保护对象的上风侧。
在行政复议程序中，环保总局环评司《答复说明》称：“本地区全年主导风向为西北风，夏季主导风为西南风，万象新天等小区不在高安屯垃圾发电项目的下风向……”这个说法依据何在，出处在哪，是根据什么资料和数据作出判断的，我们不得而知。
一个铁的事实是：万象新天等小区的业主们，几年来尤其是夏天，一直生活在来自垃圾填埋场的恶臭污染的折磨之中，而高安屯垃圾焚烧厂离其依托的垃圾填埋场，仅有55米。如果这些小区不在下风向，恶臭为何如此强烈！我们还要指出：万象新天家园恰恰在垃圾焚烧厂西偏南方向，天赐良园则位于南侧。老百姓的嗅觉不会骗人，科学必须建立在常识的基础上。如果连风向的问题都不能做到实事求是，怎么谈得上依法行政、维护环境正义呢？！
根据行政复议法第二十八条规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足的，应予撤销。

四、环评报告没有测算二恶英最大落地浓度及其出现的距离，因而不足以证明600米的卫生防护距离消除了焚烧厂对周边大气环境的安全隐患。

二恶英作为有毒污染物，其最大落地浓度出现的地点，是人身健康受到最严重威胁的地方。即使最大落地浓度低于标准值，二恶英长期排放的累积效应，也会危害人体的生命健康。因此，居民区或居民点应当避开二恶英最大落地浓度区域，卫生防护距离应当与最大落地浓度出现距离相适应。
根据《环境影响评价技术导则 大气环境》7.2，大气环境影响的预测内容，包括一次（30min）和24小时取样时间的最大地面浓度和位置。而本案项目的环评报告，并没有告诉我们二恶英最大落地浓度的数值，没有告诉我们主导风向下风向的最大落地浓度点，我们无从得知排放到最大落地浓度点的二恶英经过长年累加的危害后果，无从得知最大落地浓度区域是否处于相应的评价区域内，无从得知最大落地浓度点上是否存在环境敏感目标。如果回避污染物最大地面浓度和位置，无论设置600米、800米还是1000米的卫生防护距离，都不能保护周边居民免受二恶英毒害。
根据行政复议法第二十八条规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足的，应予撤销。

五、关于二恶英对人体健康的影响，我们没有看到环评单位的计算方法和数据来源，而且预测结果是以二恶英排放达标这个假命题为前提的，缺乏充分的科学依据和事实依据，主要证据明显不足。

环保总局环评司的《答复说明》，引用了环评单位的“补充预测结果”，来证明该项目二恶英环境影响和致癌风险很小，但是没有提供相关的原始材料，以至人们无法对其预测的科学性、准确性进行复核和验算。我们还发现，国环评估书[2004]291号技术评估报告，没有提到这个“补充材料”。环保总局断言“结论可信”是草率的，属于“先裁决后取证”，程序颠倒，不足为凭。
判断二恶英对人体健康的影响是大是小，有一个至关重要的前提，那就是目前的技术水平、管理手段以及本案项目采用的设备和技术，能否切实保证二恶英排放浓度小于0.1ng/Nm3，稳定地满足严格的控制标准。事实胜于雄辩，实践是检验真理的唯一标准。被申请人和第三人都不能提供确凿充分的证据，例如权威独立机构提交的详实的试验报告、研究报告，来支持其主张。
早有专家（中国环境科学研究院赵章元研究员）指出，世界上根本不存在所谓先进成熟的工艺设备，二恶英排放达到欧盟标准完全是纸上谈兵。在国内外多年实践中，防止被焚烧的气体在降温过程中产生二恶英的技术以及吸附消纳二恶英的技术，虽然在理论上是清楚的，但在实践中的效果至今尚不能令人满意，而失败的教训却很多。环评报告无法告诉人们：本案项目采用了何种世界公认的有效手段及可靠技术来实现烟气迅速冷却。
没有环境风险的控制限值的说法，同样是不适当的。二恶英这类难降解、毒性大的气体，即使做到了达标排放，也不意味着对健康无影响，因为它在人体内有累积效应，时间长了，仍然会造成严重的人身损害。
此外，为有效防止二恶英的生成，就要求燃烧后的烟气冷却过程温度从850度急降到200度，但是这又与焚烧发电必须是逐步降温的热交换要求相矛盾，顾得了充分的热能交换，就顾不了温度的快速降低。在此换热过程中，烟气中的二恶英又会重新合成。显然，垃圾焚烧发电的方式很难兼顾去除二恶英的技术要求，在垃圾焚烧发电厂的实际运行中很难达到二恶英的设计排放浓度。对这个无法回避的问题，环评报告中也没有提到任何可行的解决之道。
实时监测技术不能实现，是制约垃圾焚烧厂环保达标的瓶颈。目前，无论是国外还是国内，都没有开发出二恶英在线监测技术，无法进行实时监测。用CO浓度和除尘效率间接测算和控制二恶英排放，每年仅对二恶英测定1—2次，这也是非常不可靠、不科学的，犹如儿戏一般。既然连二恶英的含量都难以检测、底数不清，人们怎么知道烟气排放是否达标？谁又能保证垃圾燃烧不充分或者炉温较低时二恶英不超标外排？！
根据行政复议法第二十八条规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足的，应予撤销。

六、在垃圾分类尚未实施、监管措施不到位的情况下建设垃圾焚烧厂，不仅不能保证二恶英排放满足严格的环境标准，而且不利于垃圾的减量化、资源化。

环保总局对本案项目的批复提到，要采用合理可行的垃圾过滤和分选措施，保证垃圾有效燃烧。这是因为，我国没有实行真正意义上的垃圾分类，居民生活垃圾热值低、湿度大，难以在焚烧过程中达到理想值，必然会产生大量的二恶英，本不适合垃圾焚烧发电。
二恶英的主要来源，是对含氯物质的焚烧。我国是含氯物质也就是塑料制品使用最多的国家。在缺乏垃圾分类处理配套措施、对垃圾焚烧厂监管困难的情况下，怎么保证焚烧垃圾不造成二次污染、不危及居民生命健康呢？这比那些使用煤炭作燃料的火电厂要可怕得多！
还要看到，大量建设生活垃圾焚烧厂，将垃圾简单地一烧了之，会刺激垃圾量的不断增多，影响政府和社会对垃圾减量化、资源再利用的投入，有悖于“发展循环经济、建设节约型社会”的精神。
可以预见，如果我们像当年全国遍布火电厂一样盲目发展垃圾焚烧厂，用不了几年，我们将会付出比现在整治火电厂更为惨重的代价，甚至将是无法挽回的生命的代价！

七、环评报告认为，厂界臭气强度可以达到0级水平，这种说法没有证据支持，早已被垃圾焚烧厂运行实践所否定。在不根治恶臭污染的前提下，依托垃圾填埋场建设垃圾焚烧项目，将会加剧而不是削减恶臭污染。

环评报告在“评价结论和建议”中称：“厂界臭气强度为0”，技术评估报告予以赞同，却没有提出具体依据。关于拟采取的环保措施，可以达到臭气零排放的“神奇”效果，这一说法缺乏任何证据，尤其是权威独立机构的试验报告、研究报告，来加以支持，仅只是一种主观的推测。
万象新天等小区的业主，常年遭受着垃圾填埋场恶臭污染对身心的摧残。既然填埋场恶臭长期以来都得不到有效治理，群众凭什么相信焚烧厂有“妙方”化腐朽为神奇？如果采用这些常规的防治技术就可以实现恶臭零排放，那么《生活垃圾焚烧污染控制标准》GB18485—2001之8.2要求生活垃圾焚烧厂恶臭厂界排放限值，执行GB14554—93标准，岂不是太过保守！
从全国范围内已投入使用的生活垃圾焚烧发电厂的运行状况来看，实现臭气强度为0，只是一个停留在理论上的数值，在资金上、技术上都需要巨大的投入，臭气污染防治的问题并没有得到圆满解决。深圳、上海等地的垃圾焚烧厂，一直因为烟尘和臭气被周边居民投诉。
垃圾焚烧厂之所以建在填埋场近旁，正是为了利用后者的垃圾收运和处理系统，利用后者提供的诸多便利。环境影响报告书的环评结论称：高安屯垃圾焚烧厂位于朝阳区垃圾无害化处理中心规划用地范围内，符合朝阳区垃圾无害化处理中心总体规划。也就是说，垃圾焚烧与垃圾填埋连为一体，互不可分，北京高安屯垃圾焚烧有限公司应该对整个朝阳区垃圾无害化处理中心的恶臭问题负责。环评报告承认：硫化氢和氨气环境背景值超标，主要是项目南侧填埋场产生的。一方面大量焚烧垃圾，一方面又不根治垃圾处理产生的恶臭，势必使填埋场永远不封场，臭气远飘散，削减的恶臭抵不上增加的恶臭，周边的居民永世不得安宁。造成这样的恶果，第三人难辞其咎。人们不禁要问：他们负得了这个责吗？！
根据行政复议法第二十八条规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足的，应予撤销。

八、环评报告存在的其他问题举要

由于我们几经要求，环保总局都不出示环境影响报告书全本，也不准许复印、复制环境影响报告书的简本以及相关文件（这是严重违背行政复议程序公正性要求的），所以我们只能就目前所知的不完全的信息，指出环评报告存在的部分问题。
1、根据所看到的环评报告的描述，环境影响区内有耕地和果林，但是没有写明距离。
2、环评报告17.2有环评单位的建议：“项目周边不建别墅区等高级住宅区”。这是一句非常奇怪的话。按照这句话的意思，这里并不适合做住宅区，但为什么只限制建高级住宅区？难道穷人和不够有钱的人就该在这里受煎熬吗？也许这就是“两限房”建在垃圾焚烧厂附近，并且通过了环评的原因吧！
3、环评报告在建议中还指出：“项目周边农田尽量不种庄稼，应改为绿化带”。而现状是，周边依然有耕地，依然有果林。
4、环保总局的批复提到，要采用合理可行的垃圾过滤和分选措施，保证垃圾有效燃烧。垃圾渗滤液收集后经喷射泵喷入炉内焚烧，严禁使用高污染燃料补燃。
但是，环评报告中未说明采用了何种“合理可行的垃圾过滤和分选措施”。环评单位建议的“本案项目渗沥液排入污水厂，保证垃圾焚烧热值”，也与批复相矛盾。
此外，按照国家环保总局《关于划分高污染燃料的规定》（环发[2001]37号），“高污染燃料”是指 “原(散)煤、煤矸石、粉煤、煤泥、燃料油（重油和渣油）、各种可燃废物和直接燃用的生物质燃料（树木、秸杆、锯末、稻壳、蔗渣等）”，它们往往混杂于生活垃圾之中，环评报告未指出如何从大量垃圾中过滤和分选这些物质。

九、本案项目的环评和审批程序，从根本上违反了《环境影响评价法》和《行政许可法》的规定，不符合公众参与及依法行政的要求，严重侵害了利益相关人的合法权益。

依照《环境影响评价法》第二十四条第一款规定，建设项目调整方案的环境影响报告书，需要重新报批，相当于新建项目的环评审批，应当严格执行《环境影响评价法》和《行政许可法》的程序要求。
《环境影响评价法》第二十一条规定：建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。
《行政许可法》第三十六条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。
《行政许可法》第四十七条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。
根据国家环保总局《环境保护行政许可听证暂行办法》第六条，本案建设项目应当编制环境影响报告书，可能严重影响项目所在地居民生活环境质量，显然涉及行政许可申请人与利害关系人之间的重大利益关系，在审查、重新审核环境影响评价文件之前，应当告知项目所在地广大居民，并举行听证会，征求利益相关人的意见。
我们认为，征求专家意见，应该注意专家的独立性、广泛性和代表性，注意听取正反两方面的意见，避免决策时偏听偏信、受到误导。对于垃圾焚烧这类存在较大争议的项目，如果只邀请唱赞歌的专家，论证的结果一边倒，这种征求意见必然失去公信力。
至于征求公众意见，最基本最重要的，是征求受到建设项目不利环境影响的公民的意见。被征求意见的公民，应当得到充分的环境信息，有一定的数量和代表性，所有利益相关的小区都要有代表。利益相关人发表意见和要求听证的权利不能被剥夺。公众应当广泛参与到程序中来，并在环境决策中发挥实质作用，绝不能上马群众坚决反对又存在重大环保隐患的项目。

高安屯垃圾焚烧厂项目，从环评到审批，都没有认真贯彻公众参与和公开、公正的原则。在2004年下半年时，万象新天小区已经建设完工，楼盘大批出售，业主即将入住，而天赐良园早在２００２年就已经入住。垃圾焚烧产生的二恶英、重金属等污染物，关系到包括我们在内的周边众多居民的生命健康。但是，万象新天、天赐良园等小区没有一个人被通知参加公众意见调查。难道这个项目和我们不相干吗？难道是怕我们说出领导不爱听的话吗？！
从公众意见调查的情况来看，没有证据表明建设单位或环评单位在环评报告送审前，向社会和周边群众公告了项目信息和环境信息，也没有证据表明他们向被调查人如实介绍了二恶英污染、恶臭污染等要害问题。调查受众主要是农民、工人、干部（共占80%），以文化水平不高的农民居多，是否包括已搬迁的村民不得而知。调查涉及的小区只有一个，公司职员、企业主、知识分子、自由职业者一个也没有。调查样本过少，仅有50份，与数以万计的利益相关人数量极不相称。这样一个片面的、不负责任的公众调查，能够代表民意吗？！
令人遗憾的是，环保总局没有在审查环评文件时，纠正公众参与形式单一、人数过少、代表面窄、抽样不科学、信息不对称的问题，也没有在批复以前听取申请人及其他小区居民的申辩，向我们告知要求听证的权利，广大利益相关人的知情权、参与权、表达权、监督权遭受剥夺，行政许可程序的透明性、公正性遭到严重破坏。
根据行政复议法第二十八条规定，具体行政行为违反法定程序的，应予撤销。

我们申请行政复议，寻求法律救济，目的是为了使周边百姓免受焚烧垃圾产生的二恶英危害，解决由来已久的恶臭气体污染侵害，保护公民的生命健康，保障群众安居乐业。
由于环保总局及建设单位未提供充分的证据，消除申请人对垃圾焚烧项目建成后能否有效解决二恶英、恶臭等污染的疑惑，申请人有理由认为：一旦垃圾焚烧项目开始运行，将会重蹈垃圾填埋场现状的覆辙，而且臭气加毒气，污染变本加厉。
本案项目在选址、环评、审批、公众参与一系列问题上的失误，使得全国最大的生活垃圾焚烧发电厂，赫然出现在人口密集的环境敏感区域，严重威胁周边数以万计的居民群众的身体健康，严重损害他们的生活质量。行政复议决定书维持环审[2004]552号文，证据不足，于法不当，应予纠正。
在此，我们恳请国务院体察民情，以人为本，依法作出最终裁决，妥善解决我们反映的问题，展现出化解社会矛盾的执政能力，让人民群众对中国走向环境法治、建成和谐社会充满信心！

此 致
中华人民共和国国务院

                            申请人：
周一翔、陈自强、韩渤、王路宏、刘雪冬
                           
2008年2月